Participação do Executivo na quantidade de leis e emendas constitucionais promulgadas vem caindo a cada ano. Em 2017, a Presidência havia proposto 40,7% das normas que passaram a valer. Em 2025, foram só 18,6%, no 3º ano do governo de Luiz Inácio Lula da Silva (PT). Os dados são de levantamento do Poder360 feito a partir dos relatórios de atividade do Congresso.
Os documentos consideram todas as leis complementares e ordinárias (incluindo medidas provisórias que viraram leis) e também emendas à Constituição. Alguns estudos já vinham indicando essa transformação no equilíbrio de forças na produção de normas legislativas, com diferentes métricas analisadas.
O pesquisador do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada – IPEA, Acir Almeida recuperou e separou em categorias todas as leis promulgadas desde 1985, na redemocratização. O levantamento mostrou o seguinte: em 2006, o Congresso passou o Executivo na quantidade de leis regulatórias (as que dizem como algo deve ser feito) promulgadas.
As leis autorizativas (que disciplinam sobre atos do governo e/ou políticas públicas) passaram a ser de protagonismo do Legislativo em 2018. Esses dois tipos de normas são os mais relevantes e correspondem a mais da metade da produção legislativa do Congresso. O uso das categorias, segundo Acir, foi para “excluir ao longo dos anos, em especial depois do impeachment de Dilma Rousseff (PT) e no pós-pandemia.
Almeida afirmou ainda, que houve uma mudança no perfil das coalizões do governo de 2003 a 2015, com o PT fazendo alianças “bem mais heterogêneas” do que a dos governos anteriores. Para ele, essa característica ajudou o Congresso a ter mais protagonismo, mesmo que naquela época de forma mais tímida do que agora.
Outro ponto que o pesquisador cita como fator para o avanço do protagonismo legislativo é um “distanciamento ideológico” dos deputados e senadores com o presidente e vice-versa. “O estudo oferece uma perspectiva promissora para compreender as transformações do presidencialismo de coalizão a partir do crescente protagonismo do Congresso”.
O fenômeno parece derivar de incentivos para que parlamentares reduzam ou revertam a delegação ao presidente na formulação de políticas públicas –lógica que, provavelmente, também se estende ao Orçamento. Identificar os fatores que moldam esses incentivos é fundamental para entender a dinâmica das mudanças legislativas em democracias presidenciais”, diz trecho do estudo de Almeida.
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